[조세불복전문세무사] 서면질의, 사전답변, 예규, 유권해석, 집행기준, 기본통칙 등의 법적 구속력과 법원성
1. 개요세무실무를 하다 보면예규, 서면질의, 사전답변, 질의회신, 유권해석, 기본통칙, 집행기준등 다양한 용어들이 산재해 있어 이를 명확하게 구분하기가 어려우며 각각의법적 구속력과 법원성에 대해서 혼동하기 쉽습니다.예를 들어 예규는 상급행정청이 하급행정청에 대하여 그 감독권의 발동으로서 발하는 행정규칙에 속하는 개념이며, 유권해석이란 국가 또는 법적으로 법을 해석할 수 있는 기관의 해석을 의미하는 것입니다.각 용어의 정의는 내릴 수 있지만, 실무에서 무엇이 예규이고 무엇이 유권해석인지 그리고 예규와 유권해석이라고 통칭하는 것들이 법적 효력을 인정 받을 수 있는지에 대해서는 의문이 남습니다.예규란 추상적인 것이 아닌 구체적이어야 하며 법령 해석 가운데 엄선된 것이어야 하지만 세무에서의 예규는 개념이 명확하게 정립되어 있지 않아, 예규에 따라 신고·납부 의무를 다할 때 위험성이 따르고 있습니다.특히세무에서의 예규는 지나치게 많이 쏟아지고 있고 그 예규의 내용도 추상적이라 예규를 신뢰했을때의 신뢰이익을 보호 받을 수 있냐에 대한 문제도 야기되고 있습니다.또한 심판례, 판례의 입장과 맞지 않은 것들도 즉시 수정이 빠르게 이루어지지 않는 것이 있으며, 과세관청은 예규를 우선적으로 보는 시각을 갖고 있는 면도 있어 일관성 측면에서 어려움을 더하고 있습니다.저 역시 변호사가 아니기 때문에 명확한 개념 정리나 기속력에 대한 판단이 굉장히 어렵지만, 세법뿐만 아니라 법학 전체를 함께 공부하여 법적 사고력을 키워나가기 위해 노력하고 있습니다.아래 내용은 제 개인적인 견해이기 때문에 참고만 해주시면 될 것 같습니다.2. 서면질의, 사전답변국세청은 세법해석에 대한 사항으로 서면질의와 사전답변 제도를 두고 있습니다.1. 서면질의 제도납세자가 국세청장에게 일반적인 세법해석과 관련하여 문서로 질의하면 서면으로 답변을 주는 제도입니다.2. 세법해석 사전답변 제도납세자가 국세청장에게 자신의 세무 관련 의문 사항에 대해 구체적 사실관계를 적시하여 사전(법정신고기한 이전)에 질의하면 답변하여 주는 제도입니다.구분서면질의세법해석 사전답변신청자본인 또는 위임받은 대리인본인 또는 위임받은 세무대리인신청기한신청기한 제한 없음법정신고기한 전신청대상세법해석 관련 일반적 사항해당 납세자의 특정거래 (실제 발생한 거래)신청방법서면질의 신청서를 우편, 팩스, 전자(홈택스) 또는 직접방문의 방법으로 제출사전해석 답변신청서를 우편, 전자(홈택스) 또는 직접방문의 방법으로 제출(팩스 불가)우편 접수시 보내는 곳(우:30128)세종특별자치시 국세청로 8-14(나성동) 국세청(정부세종2청사 국세청동)(oooo 신청서 재중) 세법해석 담당자 귀하효력외부 구속력은 없으나 사실상 세법적용 판단기준이 됨(일반론적 견해표명)공적견해 표명으로 당해 질의에 대해 과세관청 구속함(신뢰보호원칙 적용)사전답변은 법령사무처리규정에서신청기한과 답변의 구속력에 대하여 규정하고 있습니다.법령사무처리규정 제20조(신청기한)신청은 법정신고기한 전까지 하여야 한다.법령사무처리규정 제25조(답변의 구속력)신청인이 답변의 내용을 정당하게 신뢰하고 신청한 사실대로 특정한 거래 등을 이행한 경우에는관할 지방국세청장 또는 세무서장은 해당 거래에 대하여 경정 또는 결정을 할 때에 그 답변내용에 따라야 한다.다만, 서면질의는 법령사무처리규정에서 별도의신청기한과 답변의 구속력을 규정하고 있지 않습니다.(법령사무처리규정 제14조∼제15조의3)3. 신의성실의 원칙 적용신의성실원칙이란 처분 상대방의 신뢰를 보호함으로써 합법성을 희생하는 것이므로법적 안정성을 해치는 등의 문제를 야기할 수 있으므로 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 적용됩니다. 따라서예규를 신뢰하여 업무를 진행했더라도 사법해석에 따라 그 판결은 달라질 수 있음을 유의해야 합니다.4. 예규, 유권해석예규란 법규 이외의 문서로서 반복적 행정사무의 기준을 제시하는 문서를 말하는 것으로 행정규칙에 속하는 개념입니다. 본래 관청 간의 법령해석에 대한 지침이지만 실제로는 대부분 납세자의 질의에 대한 회신형식으로 이루어져 그 해석이 납세자에 직접 작용하고 있습니다.유권해석이란 국가 또는 법적으로 법을 해석할 수 있는 기관의 해석을 의미합니다.유권해석은 입법해석, 행정해석, 사법해석으로 구분되며 일반인에게는 없는 법해석권이 인정되는 것입니다.실무에서 국세청과 기재부의 유권해석에 가장 큰 영향을 받게 되며, 이때 국세청의 유권해석이란 통상 서면질의와 사전답변을 통칭하는 것으로 보여집니다.위에서 언급했다시피 예규와 유권해석은 원칙적으로 본다면 서로 다른 개념이지만, 실무에서는 구별하지 않고 혼용해서 사용하며 동일한 것으로 간주되고 있습니다.예규란 질의회신 중 구체적인 사례를 특정하여 엄선한 것이어야 하지만 현재 국세청의 예규는 추상적인 것이 많이 있습니다. 따라서 신뢰이익, 구속력 측면에서 모든 예규를 동일선상에 두고 업무를 하기에는 위험성이 따를 수 있어 보입니다.일부 심판례에서는 예규 등이 계속적·반복적으로 적용되어 관행으로 정립되었다면 그 해석은 정당한 것으로 인정하고 있습니다.사전답변 제도의 경우 보다 신뢰하여 업무를 수행할 수 있지만, 특정한 사례에 대하여 행정기관의 많은 시간과 노력이 투입되기 때문에 그만큼 사전답변 제도를 이용하기가 어렵습니다. 외국의 사례를 보면 사전답변 등과 유사한 제도를 운용하면서 신청자에게 수수료를 부과하거나, 비공개로 운영하여 법적 효력을 보다 명확화 하고 있습니다.예규가 중요한 이유는 규범의 효력은 상위법이 우위에 있지만, 실무에서 규범을 적용하는 공무원들에게는 하위 규정이 우선되므로 실제로 국민들에게 미치는 영향이 더 크기 때문입니다.그렇기 때문에 판례와 심판례의 입장과 다른 예규의 경우 불복을 통해 인정받아야 한다는 번거로움이 있을 수 있습니다.5. 기본통칙국세의 기본통칙은 세법의 해석·집행에 관한 예규통첩 및 내부적인 취급 규정 중 기본적이고 공통적인 사항을 체계적으로 정리하고 세법해석과정에 다툼의 소지가 있는 부분에 대한 합리적인 적용기준을 정하여 법조 형식으로 체계화한 것으로 기본적으로 예규통첩의 범주에 속합니다.예규통첩은 행정규칙의 하나로서 행정규칙이란 대통령령, 총리령 등의 법규명령과 구분되는 개념으로서 행정입법의 하나에 해당합니다. 행정규칙에는 훈령, 통첩, 예규 등이 있으며행정조직 일반적으로 내부에서만 효력을 가지는 것이며 대외적 구속력을 가질 수 있는지에 대해서는 해석이 달라질 수 있습니다.이러한 기본통칙 등은 행정명령에 속하는 것으로서 그 제정 등에 상위법령의 특별한 위임이나 수권관계가 필요한 것은 아니며 본질적으로 과세관청내부에 있어서 세법의 해석 및 집행기준을 시달하는 형식으로납세자에 대하여 어떤 기속력을 갖는 것도 아니며 더욱이 법원성이 인정되는 것도 아니라는 점이 통설이며, 다만, 세법적용에 있어서의 합리적이고 통일된 해석기준을 명시함으로써 세무공무원의 재량권을 배제하여 각종 세무조사를 둘러싼 마찰요인을 없애고 이러한 기준이 사전에 납세자에게 전달되어 적정한 신고납세를 할 수 있도록 하는데 의의가 있습니다.기본통칙의 법원으로서의 효력대법원에 따르면 국세청의 기본통칙은 과세관청 내부에 있어서 세법의 해석기준 및 집행기준을 시달한 행정규칙에 불과하므로,법원이 세법을 해석함에 있어 이를 하나의 자료로 사용할 수 있다(대법원 1994. 12. 22. 선고 94누11347 판결)고 판결하였지만,소득세법기본통칙은 행정청 내부를 규율하는 규정일뿐 국가와 국민 사이에 효력을 가지는 법규가 아니므로, 법원이나 일반 개인에 대한 법적 구속력은 없다(대법원 1998. 9. 8. 선고 97누 3668 판결)고 판결하였습니다.국세청의 기본통칙은 과세관청 내부에 있어서 세법의 해석기준 및 집행기준을 시달한 행정규칙에 불과하고 법원이나 국민을 기속하는 효력이 있는 법규가 아니므로 과세처분이 납세의무성립 당시의 조세법규에 근거하는 이상, 그 해석과 관련하여 그 후에 개정 또는 제정된 기본통칙의 규정을 참작하였다고 하더라도 그것이 조세관행존중의 원칙에 위배되지 아니하는 한 그 점만으로 소급과세라 할 수 없음.(대법 91누13670, 1992.9.8)따라서 국세청의 기본통칙은 하나의 자료로 사용할 수는 있지만, 국세청장의 예규통첩은 행정관청내부에 있어서의 사무처리상 훈시적 지시에 불과한 것이고, 일반 국민에 대하여 준수의 효력이 없으므로, 예규통첩을 변경하여 종래의 사실 분에 대하여 과세를 하는 것은 조세법률주의에 위배된 처분으로 볼 수 없다는 것이 판례의 태도입니다.결국 기본통칙을 적용한 처분의 적법성여부는 당해 기본통칙의 내용이 세법의 해석으로 적합한 것인가에 따라 결정될 수 있습니다.6. 세법의 법원성문법에서 세법의 법원은 다음과 같습니다.구분내용법원성헌법국가 최고법규로서 납세의무에 관하여 직·간접적으로 규정하고 있습니다.- 제11조 ①모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.- 제38조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.- 제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.O법률국세1세목 1세법주의에 따라 세목별로 법이 제정되어 있습니다.다만, 통칙법으로 국세기본법, 국세징수법 등이 있으며 개별 조세법의 특별한 규정이 없는 한 모든 국세에 적용됩니다.O지방세통합법전주의로 지방세법이 통일적으로 규정합니다.O조약헌법에 의하여 조약과 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가집니다.- 헌법 제6조 ①헌법에 의하여 체결ㆍ공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.O명령대통령령시행령법률에 의한 위임을 필요 여부에 따라 위임명령, 집행명령으로 나뉘며 헌법 75조와 95조에서 행정입법을 법형식의 하나로 소개하고 있습니다.-위임명령 : 법률이 구체적 범위를 정하여 위임한 사항에 대하여 제정하는 명령-집행명령 : 법률을 집행하기 위하여 행정기관이 제정하는 명령O부령시행규칙O조례지방의회가 제정하는 법규O규칙지방자치단체의 장이 제정하는 법규O행정규칙훈령국세청장이 제정하며 정형화된 규정의 형식(ex) 사무처리 규정)X예규법령해석에 관한 질의에 대해 회신하는 형식통첩법령의 해석이나 운영에 관한 지침7. 정리하며우리나라는 관습법, 판례법 등의 불문법이 아닌 제정절차를 거쳐 형성되는 제정법인 성문법이 절대 다수를 차지하고 있습니다.성문법 법규범의 체계는 헌법, 법률, 명령, 조례, 규칙, 자치법규 등으로 구조를 이루고 있으며 상위법은 하위법에 우선하므로 시행령이나 시행규칙 등은 법률에 반할 수 없습니다.조세법의 법원은 헌법, 법률, 명령, 조례, 조약, 국세법규이며조세법률주의에 따르면 법률이 가장 중요한 법원이며 관습법은 세법의 법원이 될 수 없습니다.이와 같은법원성의 문제와 신법과 구법의 충돌, 일반법과 특별법의 충돌 등의 경우에 대해서도 충분히 숙지하고 있다면 실무를 진행함에 있어서 보다 나은 법리적 판단이 가능할 수 있습니다.또한각 법규범이 어떤 것을 의미하며, 판례가 미치는 영향 등에 대해서 충분한 이해를 가지고 있다면 기본적인 업무와 더불어 조세불복 인용 가능성을 높일 수 있습니다.조세불복 인용율은 통상20%대에 그치고 있으므로충분한 법리적 판단과 검토 없이 무작정 진행한다면 인용될 가능성은 현저히 떨어지게 됩니다.따라서조세불복에서는 해당 세목에 전문성을 가지고 있는 세무대리인을 선택하는 것이 가장 중요합니다.함께 읽어보시면 좋은 관련 글https://blog.naver.com/highyes_tax/222773165621[자금출처조사전문세무사] 서울지방청 자금출처조사 대응 사례(20대 자녀가 소득대비 고액의 전세계약 및 아파트를 취득한 경우)1. 사전통지 및 조사대상기간 안녕하세요. 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